1. شاخص شناسی مطالبات اقتصادی رهبری

یکی از مشکلات اساسی دستگاه‌های اجرایی کشور و سیاست مداران، کوتاه بودن دوره‌ی مسؤولیت آن‌ها می‌باشد. تصحیح این مشکل، نیازمند مدیریتی است که متأثر از تغییرات ساختاری در طول زمان، نباشد تا بتواند جهت‌گیری کلی را به خوبی مشخص کند. در نظام جمهوری اسلامی، مدیریت اصول کلی حاکم بر نظام و نظارت بر حسن انجام آن، وظیفه‌ی رهبری است. ایشان این وظیفه را در قالب بیانات و فرامینی به قوا و دستگاه‌های اجرایی اعلام می‌کنند. از این رو سخنان و مطالبات ایشان باید به عنوان آرمان و جهت‌گیری کلی مجلس قرار گیرد.

در نظام جمهوری اسلامی، مدیریت اصول کلی حاکم بر نظام و نظارت بر حسن انجام آن، وظیفه‌ی رهبری است. ایشان این وظیفه را در قالب بیانات و فرامینی به قوا و دستگاه‌های اجرایی اعلام می‌کنند. از این رو سخنان و مطالبات ایشان باید به عنوان آرمان و جهت‌گیری کلی مجلس قرار گیرد.

توجه به قانون‌مداری در اجرای امور کشور و تأکید بر عملکرد قانونی و ارائه‌ی مسیرهای رشد در قالب خط مشی‌های مشخص در قانون، مطالبه‌ی اصلی رهبر معظم انقلاب می‌باشد. مطابق این الگو ، قالب دستورهای رهبری، وظایفی است که قانون اساسی برای مجلس مشخص کرده است و فرامین رهبری، تبیین وظایف مجلس در برهه‌های مختلف زمانی و مکانی می‌باشد. بر این اساس مطالبات رهبری را می‌توان در سه دسته‌بندی کلی ارایه کرد:

1.1. قانون‌گذاری؛

الف) قوانین اسلامی باید تصویب و اجرا بشود؛

توجه به احکام شرع و تصویب قانون بر اساس احکام اسلامی همواره یکی از خواسته‌های رهبری از مجلس بوده است. ایشان تصریح داشتند که این امر راه حل مشکلات اساسی کشور است[1]. تحقق این هدف نیازمند طراحی و تدوین علوم انسانی اسلامی متناسب با نیاز کشور است که متأسفانه در این زمینه مطالعات جدّی بسیار کم انجام شده است.

ب) قانون باید کارا، آرمان‌گرا، کامل، ماندگار، کارشناسى، گره گشا، ناظر به مشکلات زندگى مردم و با ثبات باشد؛[2]

در مورد تصویب قوانینی که در بردارنده‌ی موارد یاد شده باشند ذکر چند نکته ضروری است. نخست آن که قانون باید به مصالح همه‌ی مردم توجه کند. متأسفانه امروزه در مجلس قوانینی تصویب می‌شود که یا متناسب با نیازهای گروه خاصی از مردم است و یا تمامی مصالح و مفاسد امر را لحاظ نکرده است. به عبارت دیگر، قوانین مصوب در مجلس از نظام خاصی تبعیت نمی‌کند تا بعد از چند سال کشور را به مقصد خاص و مطمئنی برساند و بتواند منجر به توسعه‌ی اقتصادی کشور بشود. در ادبیات توسعه و سهولت فضای کسب و کار چنین مطرح می‌شود که قوانین و مقرراتی دست و پاگیر پیش روی تولید کنندگان، از مهم‌ترین آسیب‌های پیش روی فعالین اقتصادی است.

این مشکلات موجب طولانی شدن زمان بهره‌برداری پروژه‌ها و سخت شدن شرایط تولید و بازده بهینه می‌شود. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش سه ماهه‌ی دفتر کسب و کار این مرکز در تابستان 1390 مواردی چون مشکلات ناظر به دریافت تسهیلات از بانک‌ها، تعطیلات رسمی زیاد، محدودیت قانون، بی‌ثباتی قوانین و مقررات مربوط به تولید و سرمایه‌گذاری از مهم‌ترین مشکلات فضای کسب و کار است. تسهیل امر تولید نیازمند عزم جدّی مسؤولین جهت عملیاتی شدن سخنان رهبری در مورد کاربردی بودن و باثبات بودن و کارا بودن قوانین است تا راه فعالان اقتصادی جهت کسب و کار بهبود یابد. تحقق این امر نیازمند عظم جدّی مسؤولین در بهبود این امور است. البته باید بیان کرد که برگزای جلسات بهبود فضای کسب و کار میان دولت، مجلس و بخش خصوصی گام‌های ارزنده‌ای در این زمینه است.

اجرای اسناد بالادستی چون سند چشم انداز اصل 44 و سندهای توسعه و هم‌چنین گام برداشتن در مسیر دهه‌ی عدالت و پیشرفت به قوانینی نیاز دارد که بتواند این مطالبات را سامان دهد و کشور را در این راه قرار دهد. توجه به اسناد بالادستی و عملیاتی کردن این قوانین است که ضامن رشد و تعالی کشور خواهد شد.

ج‌) کار مبنایی در کمیسیون‌ها انجام گیرد؛

مقام معظم رهبری تأکید دارند که کارمبنایی و بنیادین در کمیسیون‌ها انجام شود.[3] این امر ضامن بسیاری از مطالبات دیگر ایشان نیز خواهد بود. زمانی که قبل از ارجاع قانون به صحن علنی کمیسیون‌ها جوانب امر را لحاظ کرده باشند و از یک سیکل مبنایی مناسب و هدفدار در جهت تدوین قانون برخوردار باشند، در امر اجرای قانون و به صلاح رسیدن آن اثر بسیاری خواهند داشت.

د‌) لحاظ کردن شرایط اجرا و آرمان‌گرایی؛

بسیاری از اختلافات میان مجلس و دولت به خاطر در نظر نگرفتن ضرورت‌های اجرا از سوی مجلس است. لذا مجلس باید شرایط اجرای قانون را در نظر بگیرید اما این مطلب نباید قانون را از مسیر آرمان‌ها و اهداف انقلاب خارج کند.[4]

2.1. نظارت؛

الف) نحوه‌ی نظارت

ابزار نظارت از راه قانون باشد.

ابزار نظارتی مجلس دیوان محاسبات اداری می‌باشد و مجلس موظف است که این نظارت را هنگام تفریغ بودجه و تقاضای تحقیق و تقحص و... انجام بدهد.[5] ذکر این نکته ضروری است که اقدام از راه مجادله‌های سیاسی و جنگ رسانه‌ای موجب از بین رفتن اعتماد و هماهنگی میان مسؤولین خواهد شد. لذا توصیه می شود نظارت‌ها از مسیرهای قانونی و بدون زد و بند سیاسی و جناجی صورت گیرد.

نظارت باید به صورت شبکه‌ای باشد، البته شبکه‌ای سالم که بتواند فساد و اختلال را به درستی کشف کند. در این راستا بحث خود نظارتی مجلس یکی از مهم‌ترین مطالبات رهبری است که در سال‌های اخیر توجه بسیاری به آن داشته‌اند.[6] اگر دستگاهی مثل مجلس در تحقق این امر مصر باشد و مردم ثمرات آن را ببینند، شعاع اعتماد میان مردم و حکومت تشدید می‌شود و از گسترده شدن فساد جلوگیری می کند. اگر نطفه‌ی فساد از ابتدا تشکیل نشود، مبارزه با آن راحت‌تر است تا زمانی که گستردگی فساد به حدی باشد که بسیاری از دستگاه‌ها را فرا گرفته است.

هدف نظارت‌ها مبارزه با فساد است.

از نظر رهبر معظم انقلاب، یکی از مهم‌ترین وظایف مجلس، مبارزه‌ى با فساد است. «مبارزه‌ى با فساد، یک جنبه‌ى اخلاقىِ محض نیست؛ اداره‌ى کشور متوقف به مبارزه‌ى با فساد است.»[7]. البته باید توجه داشت که مبارزه با فساد نقش به سزایی در جلب اعتماد مردم و تسریع فعالیت‌های رو زمینی به جای فعالیت زیر زمینی دارد. فساد اقتصادی سبب کاهش سرمایه‌گذاری و کندی رشد اقتصادی و در نهایت باعث عدم تحقق اهداف توسعه‌ی اقتصادی در کشور می‌شود. درآمدهای مالیاتی کاهش می‌یابد و کیفیت زیر ساخت‌های اقتصادی و خدمات عمومی تنزل پیدا می‌کند.

ب‌) آسیب نظارت

«نظارت مجلس بسیار مهم است اما نباید وسیله‌ای برای معارضه‌ی دو نیرو بشود.»[8]

باوجود اهمیت نظارت این امر نباید به وسیله‌ای برای معارضه‌ی قوا تبدیل شود. ذکر این نکته ضروری است که آسیب‌های این معارضه ها سرمایه‌ی اجتماعی میان مردم را از بین می‌برد و مسؤولین را درگیر مسایل جزیی می کند.

3.1. مسائل ناظر بر فرآیند مجلس؛

الف) نکات ناظر به داخل مجلس

وجود انضباط ، تقوا، عدم گرایش به منافع گروه خاص و اشرافی‌گری (چه خودشان چه برای سایرین) جهت حفظ استحکام داخلی مجلس بسیار حایز اهمیت است.[9] متأسفانه یکی از مواردی که در مجلس بسیار مشهود است، عدم وجود استحکام داخلی مجلس از نظر ایده و مطالبات است. البته منظور از این استحکام تبعیت ظاهری نمی‌باشد بلکه استحکامی اهمیت دارد که مجلس از راه آن بتواند برای اجرایی کردن مطالبات رهبری و طرح‌های بلند مدت برنامه‌ریزی کند.

مبارزه با اشرافی‌گری و یا جلب منافع برای خود لزوماً به این معنا نیست که مجلس به کل آلوده به این خصیصه است بلکه این امر دلالت بر توجه حداکثری به گروه‌های کم درآمد دارد. همان طور که توجه و پیگیری منافع گروه‌های اشرافی برای کشور مضر است و بعضاً در مجلس مشاهده می‌شود، پیگیری منافع اقشار ضعیف هم بسیار حائز اهمیت است. باید توجه شود که توجه به اقشار کم درآمد با پرداخت پول و ... تفاوت دارد و معنای این امر توجه به اقشار محروم در تمامی طرح‌ها و برنامه‌ریزی‌ها می‌باشد.

توجه ایشان به جایگاه تقوا بسیار حائز اهمیت است. ایشان در مورد تقوا فرموده‌اند: «اگر این (تقوا) رعایت شد و اهتمام به این گماشته شد، هم طرح‌هاى خوب در مجلس مطرح خواهد شد؛ هم لوایح به موقع تصویب خواهد شد؛ هم وظیفه‌ى نظارتى، خوب انجام خواهد شد؛ هم ملاحظه‌ى حال مردم خواهد شد؛ هم ملاحظه‌ى توسعه‌ى کشور خواهد شد؛ هم ملاحظه‌ى عدالت خواهد شد؛ یک مقدارش را خود ما مى‌فهمیم، یک مقدارش را هم خدا به ما کمک مى‌کند و ما را هدایت و دستگیرى مى‌کند.»[10] در جامعه‌ای که معیار عمل حکم اسلام است و پیشرفت بر اساس معارف اسلامی اهمیت دارد، فهم دقیق و کامل از دین و اهداف و معیارهای اقتصادی و غیر اقتصادی آن زمانی معنا پیدا می‌کند و مؤثر می‌شود که با بصیرت کافی، تقوا و دید مناسب اتخاذ شده باشد.

ب‌) نکات مربوط به تعامل با بیرون

لزوم اثر گذاری مجلس در مسیر پیشرفت کشور

مجلس باید با ایجاد قوانین و نظارت‌های به جا و موضع‌گیری مناسب، موجب رشد جامعه شود. تمامی اهداف و مطالباتی که در مورد نظارت، تقنین و استحکام مجلس بیان شد، برای اثر گذاری مجلس در مسیر پیشرفت کشور است. به عبارت دیگر راه اثر گذاری مجلس نظارت به جا و موضع گیری مناسب است که در صورت غفلت از آن، اهداف بلند مدت نظام محقق نخواهد شد.[11]

هم‌افزایی میان مجلس و دولت

هم‌افزایی میان مجلس و دولت به معنای تسهیل اجرای قوانین و ثبات آن‌ها در اجرا می‌باشد.[12] زمانی که مجلس قانونی را تصویب می‌کند و دولت چیز دیگری را اجرا می‌نماید، موجب می شود، اهداف مدنظر طرح‌ها و قوانین محقق نشود. از طرف دیگر درگیری میان مسؤولین و عدم پرداختن آن‌ها به مسائل اساسی کشور ایجاد هزینه در مسیر رشد کشور است و راه شناخت صحیح و مناسب را بر دولت مردان خواهد بست که این مساله نیازمند توجه این دو قوه به تعامل سازنده با یک‌دیگر است.

2. بررسی مصوبات کمیسیون‌های اقتصادی مجلس

دوره‌های هفتم و هشتم مجلس شورای اسلامی به دلیل هم‌گرایی فکری ایجاد شده میان نمایندگان، تأثیرات بیش‌تری را در امور کشور در چند سال اخیر داشته است. بنابراین جهت بررسی مجلس در طول این چند سال به عملکرد کمیسیون‌های مختلف این قوه در دو دوره اخیر توجه می‌شود. اما از نظر اقتصادی، دو کمیسیون اقتصادی و برنامه و بودجه، از مهم‌ترین کمیسیون‌های مجلس هستند. از این رو جهت بررسی عملکرد مجلس به این دو کمیسیون توجه نموده‌ایم تا هم در حوصله‌ی خواننده و هم در اقتضای کار باشد.

1.2. کمیسیون اقتصادی؛

الف) مصوبات کمیسیون اقتصادی مجلس هشتم؛

طبق مصوبات مندرج در سایت مرکز «پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی»[13] اهم مصوبات مجلس در چند حیطه‌ی زیر بوده است: نسخ برخی از مواد قانون‌های گذشته که به دلیل مرور زمان دیگر جایگاهی در قانون نداشته‌اند، اصلاحاتی بر قانون مالیات بر ارزش افزوده، اصلاحاتی بر برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه و برخی از قوانین جزیی دیگر. همان طور که مشاهد می‌شود متأسفانه، مطالبات رهبری در میان این قوانین کم‌تر به چشم می‌خورد. لذا اگر قانونی جهت رفاه و آسایش اقشار کم درآمد باشد( به عبارتی وجهی از مطالبات رهبری را مدنظر قرار داده باشد) اما جامع نباشد و نظارت صحیحی در اجرا بر آن نشود و یا ملاحظات اجرا را در نظر نگیرد، نمی‌تواند موفق باشد.

از حدود 40 طرحی که کمیسیون اقتصادی مجلس دریافت کرده ، فقط 10 طرح آن به دولت ابلاغ شده است. تعداد اندک این مصوبات نشان می‌دهد که کمیسیون اقتصادی مجلس حتی اگر طرح‌های اساسی، بنیادین و کارآیی را هم تصویب کرده باشد، میزان بسیار کمی از آن‌ها به مرحله‌ی اجرا رسیده است. این در حالی است که طبق فرمایشات رهبری کارهای بنیادین باید در کمیسیون‌ها صورت گیرد و مجلس باید اثر گذار باشد. لازم به ذکر است که کمیسیون علاوه بر طرح‌هایی که نمایندگان این نهاد ارائه می‌دهند، طرح‌های سایر نمایندگان را نیز بررسی می‌کند، (یعنی اگر چند نماینده یک طرح را امضا کنند کمیسیون اصلی باید آن را بررسی کند) لذا می‌توان گفت که اثر گذاری‌های تقنینی کمیسیون اقتصادی در دور هشتم بسیار اندک بوده است.

ب‌) مصوبات کمیسیون اقتصادی در دور هفتم؛

در دوره‌ی هفتم کمیسیون اقتصادی، حدود 28 طرح در این کمیسیون ارائه شده است که فقط 3 طرح آن به دولت ابلاغ شده است. به عبارت دیگر کمیسیون اقتصادی در این 4 سال فقط توانسته 3 طرح خویش را به مرحله اجرا برساند(ممکن است در لایحه اثرگذار بوده است اما مهم این است که طرح را خود مجلس می‌دهد و این یعنی توان فعال آن مجموعه اما لایحه از طرف دولت است و اثر گذاری بر لایحه از طرف مجلس منفعل خواهد بود.)

از 3 طرح ذکر شده یکی «طرح منطقی کردن نرخ سود تسهیلات بانکی متناسب با نرخ بازدهی در بخش‌های اقتصادی با تأکید بر بانک‌داری بدون ربا» و دیگری «سامان‌دهی بازارها برای مبارزه با قاچاق» می‌باشد. تعیین میزان کارآمدی قوانین ذکر شده نیازمند بررسی دقیق و کارشناسی است، با این وجود حتی در صورت کامل و جامع بودن این قوانین ، چنین عملکردی نمی‌تواند پاسخ‌گوی 4 سال تلاش نمایندگان باشد، لذا نیاز است قوانین کارآ و موثر بسیار گسترده‌تر مطرح شوند. هم‌چنین در دور هفتم مجلس، فقط 70 درصد از مجموع 147 طرح و لایحه بررسی شده است که از این تعداد حدود نیمی از این طرح ها مربوط به موافقت نامه‌ی بازرگانی سرمایه‌گذاری بین ایران و سایر کشورها بوده است و متأسفانه نگاه داخلی و قوانین راهگشا از کار مردم بسیار اندک بوده است. در مجموع می‌توان گفت که عملکرد تقنینی مجلس با توجه به قوانین تصویب شده و مطالبات رهبری نامناسب بوده است اما طرح‌ها و نظارت‌های مناسب نیز در دستور کار این نهاد بوده است.

ج‌) عملکرد نظارتی کمیسیون اقتصادی؛

طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص بعد نظارت مجلس هفتم از 6 تقاضای تحقیق و تفحص نمایندگان هیچ یک از تقاضاهای آنها به ثمر نرسیده است. بر اساس این گزارش، عملکرد کمیسیون در بخش سؤال از نمایندگان مناسب بوده است که این می‌تواند یک نقطه‌ی مثبت از عملکرد مجلس باشد. ولی مشاهده می‌شود که در بعد تحقیق و تفحص، مجلس بسیار کم کار بوده است. این در حالی است که یکی از مهم‌ترین وظایف مجلس، تحقیق و تفحص‌ و نظارت‌است که رهبری هم بر آن بسیار تأکید کرده‌اند.

2.2. کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات؛

از میان تمامی طرح‌های بررسی شده در کمیسیون بودجه فقط 3 طرح به دولت ابلاغ شده است که هر 3 مربوط به قانون بودجه‌ی همان سال بوده است. اصل 52 قانون اساسی بیان می‌کند: «بودجه‌ی سالانه‌ی کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود» اما مشاهده می‌شود که هیچ‌گونه مطالبه‌ای از کمیسیون بودجه جهت اجرایی کردن قانونی برای بودجه دنبال نشده است و منابع دولت سالیانه بدون برنامه‌ریزی خاصی مصرف می‌شوند. این در حالی است که در بیانات رهبری در مورد بودجه آمده است: «بودجه‌ى عظیم این ملت، تنها درآمد عمده‌ى عمومى ملت است که در اختیار دستگاه‌ها قرار مى‌گیرد؛ باید مشخص باشد که این بودجه چگونه خرج شد.

مسأله‌ى تفریغ بودجه و تشخیص صحت و سقم کارى که انجام گرفته، یکى از مهم‌ترین ابزارهاى نظارتى شماست؛ از این غفلت نکنید.» [14]توجه رهبری به این مساله نشان از اهمیت بودجه چه در زمان تصویب و چه در بعد نظارت دارد. از دستگاهی همچون کمیسیون بودجه انتظار می‌رود که در بعد تصویب و نظارت، اثرگذاری جدّی داشته باشد که متأسفانه تاکنون از طرف مجلس انجام نشده است.

مصوبات کمیسیون برنامه و بودجه در این دوره نشان می‌دهد که مطالبات اصلی و راهبردی اندکی در جهت ایجاد نظامی واحد و با برنامه برای استفاده‌ی دولت ایجاد کرده است. لازم به ذکر است که در لایحه‌ی بودجه نزدیک 500 ردیف موجود می‌باشد. تعدد ردیف‌های بودجه، به این معناست که مجلس باید برای اختصاص بودجه به 500 نفر یا سازمان، برنامه‌ریزی کند. این تعداد زیاد متقاضیان بودجه که بسیاری از آن‌ها مؤسسه‌های غیرانتفاعی را تشکیل می‌دهند، کار را برای پاسخ‌گویی سخت می‌کند. زمانی که مجلس قصد داشته باشد از 18 وزیر مطالبه‌ی عملکرد انجام بدهد کار بسیار ساده‌تر است از این است که مجلس بخواهد از 500 نفر حسابرسی کند.

این نواقص، نشان از این دارند که نظام بودجه‌ریزی باید اصلاح بشود، تا بتوان بر اساس برنامه‌ریزی مناسبی، از بودجه در جهت منافع ملی استفاده کرد. امروزه در ادبیات توسعه و اقتصاد سیاسی بودجه‌ریزی به عنوان یک معیار اصلی رشد و پیشرفت به حساب می‌آید. به این معنا که به نظر می‌سد نحوه‌ی مدیریت منابع در اختیار یک ملت کم و کیف نهادها و ذخیره‌ی اجتماعی است که می‌تواند برای اعضای آن رفاه و بهزیستی را به ارمغان آورد و آن را استمرار بخشد.

با توجه به اهمیت بودجه‌ریزی در ایران انتظار می‌رود:

1. دولت هنگام هدف‌گذاری و طراحی سیاست‌های بودجه‌ای، ‌با آگاهی کامل، از زمینه‌ی اقتصادی و اجتماعی مسائل و مشکلات داخلی و خارجی و نیز با برخورداری از آزادی کامل دست به انتخاب بهنیه می‌زند.

2. قانون‌گذار نیز با اشراف بر مجموعه عوامل یاده شده به بررسی و تحلیل می‌پردازد تا پس از اعمال تعدیل‌های لازم و اطمینان از تناسب شیوه‌های منتخب با هدف‌های مورد انتظار به تصویب بودجه اقدام کند. (خضری ؛ ‌1 - 7 ، 1387 )
اما متأسفانه علاوه بر این که شاهد شکاف میان دولت و مجلس در مورد بودجه هستیم، ‌هیچ‌گونه برنامه‌ریزی و شناسایی و طراحی سیاستی از سوی دولت و مجلس رخ نمی‌دهد و بودجه به یک سند تبدیل شده است که گاه می‌تواند یک کتاب باشد، گاه یک دفترچه. این موارد از مشکلات اساسی در بودجه‌ریزی حکایت دارد که متأسفانه به طور مناسبی دنبال نمی‌شود.

متأسفانه علاوه بر این که شاهد شکاف میان دولت و مجلس در مورد بودجه هستیم، ‌هیچ‌گونه برنامه‌ریزی و شناسایی و طراحی سیاستی از سوی دولت و مجلس رخ نمی‌دهد و بودجه به یک سند تبدیل شده است که گاه می‌تواند یک کتاب باشد، گاه یک دفترچه. این موارد از مشکلات اساسی در بودجه‌ریزی حکایت دارد که متأسفانه به طور مناسبی دنبال نمی‌شود.

 

3. آسیب شناسی تصویب سندهای بودجه و برنامه‌های توسعه:

از عمده مسائلی که در مسیر پیشرفت کشور در سطح کلان اقتصادی مؤثر است، برنامه‌ریزی‌های اقتصادی است. این برنامه‌ریزی‌ها در نگاه بلند مدت در قالب سند چشم انداز بیان شده‌اند و در نگاه میان مدت در برنامه‌های توسعه و در نگاه کوتاه مدت یک ساله نیز در قالب بودجه‌ریزی کشور برای هر سال انجام می‌شوند. از این رو مجلس شورای اسلامی به عنوان نهادی که وظیفه‌ی اولیه‌ی پیاده سازی اهداف نظام را دارد، باید در مرحله بندی کردن این برنامه‌ها نقش مؤثری ایفا کند. به عبارت دیگر، انتظار می‌رود که مجلس اهداف سند چشم انداز را در مراحل برنامه‌ی توسعه، برای زمان‌بندی 5 ساله قرار دهد و در بودجه‌ی هر سال از آن تبعیت کند. اما متأسفانه در مورد تسریع این امور در مجلس مشکلاتی به چشم می‌خورد که به برخی از آن‌ها اشاره خواهد شد.

1.3. اولویت محوری به جای ماده محوری؛

اگر بودجه‌ی کشور بخواهد از نظام و برنامه پیروی کند، نیازمند این است که از ماده محوری به اولویت محوری تبدیل شود. نظام بودجه‌ریزی کنونی نتیجه‌گرا و سنتی است؛ از این رو به ماده‌های قانونی خاص، بدون در نظر گرفتن اهمیت آن ماده و یا بر اساس قدرت چانه‌زنی دستگاه مربوط بودجه تخصیص داده می‌شود. این امر موجب شکسته شدن بودجه و کاهش صرفه‌های مقیاس بودجه می‌شود. اما زمانی که بر اساس اولویت‌های اقتصادی، فرهنگی و ... بودجه تخصیص داده شود و نگاه فرآیندی بر بودجه حاکم شود، امید بیش‌تری به ثمر بخشی این منبع عظیم خواهد بود.

2.3. اجرایی نمودن اصل 52 قانون اساسی؛

همان طور که از مجلس انتظار می‌رود که گام‌های اساسی در جهت توسعه‌ی کشور بردارد نیاز است که به وظیفه‌ی خود در مورد بودجه‌ریزی عملیاتی که استفاده از بیت المال مسلمین است، عمل کند. طبق اصل 52 قانون اساسی، بودجه‌ی‏ سالانه‌ی‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‌شود، از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏گردد. هر گونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود. مشکل اساسی مجلس در این است که هیچ‌گونه قانونی جهت تخصیص بودجه وجود ندارد و نظام بودجه‌ریزی کشور به طور سنتی و چانه‌زنی هدایت می‌شود. نبود قانون موجب گسترش فساد در مورد استفاده از بودجه می‌شود. مواردی چون اتلاف بیت المال، عدم استفاده از بودجه در جهت منافع بلند مدت، استفاده‌ی اشخاص از بودجه، نبود درک مشترک میان مجلس و دولت در جهت اجرای بودجه و بسیاری از موارد دیگر که می‌تواند شکل بگیرد، از مشکلات این نوع نظام بودجه‌ریزی می‌باشد. از این رو این امر نیازمند توجه جدی مجلس در جهت ایجاد قانونی برای تصویب بودجه است. این قانون باید اولویت‌ها را مدنظر قرار دهد، از اهداف اسناد بالادستی پیروی کند و منافع بلند مدت کشور را دنبال نماید.

4. ساختارشناسی شکلی و محتوایی مجلس و کمیسیون‌ها

مشکل اساسی که در ساختار مجلس و به طور طبیعی در کمیسیون‌های آن شکل می‌گیرد این است که کمیسیون‌ها لزوماً بر اساس تخصص‌های مورد نیاز شکل نگرفته‌اند و در ضمن پیوستگی خاصی میان نمایندگان موجود نمی‌باشد. از طرف دیگر به دلیل کوتاه بودن دوره‌ی خدمت نمایندگان، نگاه کوتاه مدت بر تصمیم‌گیری‌ها حاکم می‌باشد. همچنین با توجه به سخنان رهبری و تذکرات ایشان در مورد نگاه کلی به جای نگاه منطقه‌ای، می‌توان منطقه‌ای نگاه کردن نمایندگان را یکی دیگر از این مشکلات دانست. زیرا زمانی که انتخابات از رأی مردم یک شهر است و مردم به این توجه نکنند که هدف مجلس قانون‌گذاری کلی است نه آبادانی‌های جزیی، نماینده برای در مجلس ماندن نیاز به رأی منطقه دارد از این رو به جای قانون‌گذاری، به دنبال پیگیری مطالبات مردم است. این نواقص مشکلات بسیاری را به دنبال داشته است که به برخی از آن‌ها اشاره خواهد شد.

1.4. ضعف تخصص‌گرایی کافی در کمیسیون‌ها؛

عدم انتخاب نمایندگان مجلس بر اساس نیاز کمیسون ها موجب شده است که فکر و قوه‌ی عاقله‌ی مناسب در برخی از کمیسیون‌ها شکل نگیرد و برخی دیگر به دلیل این که از افراد سرشناس و دانا‌تر برخوردارند نقش بیش‌تری در مجلس داشته باشند. به عنوان مثال در طیف نمایندگان تهران، اقتصاددانان بیش‌تری دخیل هستند، لذا همواره مسائل اقتصادی در صدر مطالبات مجلس بوده است. مشکل این جاست که این پررنگ بودن به خاطر یک نیاز واقعی نیست و متأسفانه به دلیل ضعف سایر کمیسیون‌ها می‌باشد. از طرف دیگر، حتی در کمیسیونی مثل کمیسیون اقتصادی نماینده‌ها از طیف بندی و آرمان خاصی پیروی نمی‌کنند، لذا عده‌ای هم که با طرح و برنامه وارد مجلس شده‌اند، نمی توانند برنامه‌های خود را دنبال کنند و گروهی را برای سامان بخشی به طرح‌های مدنظرشان بسیج کنند. فقدان افراد با تعهد و تخصص ، مسأله را بغرنج‌تر خواهد کرد و هدفمندی طرح‌ها به دلیل ضعف کمیسیون در شکل‌گیری حول اهداف مشخص و ضعف تخصص نمایندگان دچار مشکلات اساسی خواهد شد.

2.4. ضعف در پیشبرد اهداف برنامه‌های بلند مدت کشور؛

ناکارآمدی دیگر مجلس در زمینه پیشبرد با برنامه‌ی طرح‌های بلند مدت کشور است. زمانی که کشور قصد رشد و توسعه‌ی پایدار داشته باشد، به برنامه‌های کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت نیاز دارد. خوشبختانه به دلیل وجود رهبری دانا و فرزانه در ایران، ‌برنامه‌ی بلند مدت مناسبی برای ایران اسلامی در قالب سند چشم انداز طراحی شده است و اهداف سند چشم انداز تا حدی در برنامه‌های توسعه دنبال شده است. اما مشکل آن جاست که علی‌رغم چنین تدبیری از سوی رهبر معظم انقلاب، متأسفانه مجلس و دولت در پیشبرد این اهداف ناکارآمد هستند. به دلیل اینکه در مجلس نگاه کوتاه مدت حکمفرماست و از طرفی نمایندگان حول هدف خاص جمع نمی‌باشند و تخصص‌های لازم موجود نمی‌باشد، از این رو نه تنها این اهداف بلند مدت پیگیری نشده‌اند بلکه به دلیل عدم برنامه‌ریزی مناسب در مجلس حتی بودجه‌های سالانه که کوتاه مدت‌ترین نوع برنامه‌ریزی نیز می‌باشد از نظم و قانون خاصی تبعیت نمی‌کند و متأسفانه حتی اصل 52 قانون اساسی نیز، اجرایی نشده است.

ناکارآمدی دیگر مجلس در زمینه پیشبرد با برنامه‌ی طرح‌های بلند مدت کشور است. زمانی که کشور قصد رشد و توسعه‌ی پایدار داشته باشد، به برنامه‌های کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت نیاز دارد.

 

این مسائل ناظر به زمانی است که نمایندگان به وظیفه‌ی قانون‌گذاری و نظارت خود توجه می کنند اما اگر نگاه‌های منطقه‌ای بر نمایندگان حاکم بشود، وضع بسیار نا امید کننده‌تر خواهد شد. زیرا بسیاری از نمایندگان نگاه‌های قانون‌گذارانه جهت ورود به این عرصه را ندارند، چه برسد به این که بخواهند حول نظم خاصی هم جمع شوند. به طور حتم یکی از نشانه‌های این ضعف، تعداد اندک طرح‌های ارائه شده از سوی کمیسیون‌ها است که نشان از بی برنامگی در میان نمایندگان مجلس است. مطمئناً این مشکلات در نظارت مجلس هم مؤثر خواهد بود و عدم یکپارچگی عقلایی در میان نمایندگان موجب می‌شود که بعد نظارت هم کم‌رنگ شود که بعداً به طور مفصل به این امر پرداخته خواهد شد.

5. کالبد شکافی رابطه‌ی مجلس، دولت و مردم

برای تبیین مدل حاکمیتی نظام جمهوری اسلامی به خصوص در اجرا و قانون‌گذاری نیاز است که سه رأس هرم مردم، مجلس و دولت با هم دیده شوند. البته این به معنای ندیدن ولایت فقیه و جایگاه اساسی شخص رهبری در پیشبرد اهداف نمی‌باشد بلکه در این مجال به دلیل نگاه جزیی به رابطه‌ی میان دولت و مجلس به این سه قطب بسنده کرده‌ایم. زمانی که به رابطه‌ی میان دولت و مجلس توجه می‌شود، چند عامل اساسی در این میان به چشم می‌خورد. نخست آن که طبق فرمایشات رهبری، مجلس ملزم به تعامل سازنده با دولت است تا هم اهداف مجلس راحت‌تر اجرا شود و هم دولت در اجرا کاراتر باشد. زیرا اگر مجلس معضلات دولت را در اجرای قوانین نبیند این قوانین برای دولت دست و پاگیر می شود و چه بسا دولت مجبور به تخطی از آنها خواهد شد. مشکلات موجود در رابطه‌ی دولت و مجلس را می‌توان در موارد زیر دسته بندی کرد:

1.5. چالش‌های ناظر به قانون‌گذاری مجلس؛

همان طور که قبلاً اشاره شد در بسیاری از موارد، به دلیل اینکه اهداف مجلس از برنامه‌ی خاصی پیروی نمی‌کند، تضاد این اهداف در اجرا بیش‌تر مشخص می‌شود و مشکلات بسیاری برای دولت ایجاد می‌کند. ایجاد این مشکلات بعضاً موجب سرپیچی دولت از قوانین می‌شود. مسأله‌ی دیگر این است که چون در کمیسیون‌های مجلس افرادی از دولت حضور ندارند و در نظر دهی شرکت نمی‌کنند، موانع و راهکارهای اجرا دیده نشده و قانون تصویب شده ناکارآمد و ناکافی خواهد بود.

2.5. ضعف قانون‌گرایی دولت؛

مشکلات موجود در رابطه‌ی دولت و مجلس فقط ناظر به مجلس نبوده و ممکن است در بسیاری از موارد دولت نیز تمایل به سرپیچی از قانون را داشته باشد. به دلیل این که بسیاری از نگاه‌های کوتاه مدت، ‌منفعت طلبانه و ... در مورد دولت نیز صادق است و ممکن است حتی قانونی کامل و جامع باشد اما دولت خود دست به اجر ا نزند.

3.5. ضعف انسجام عملکردی مجلس، دولت و مردم؛

دولت و نمایندگان به عنوان ابزارهای اصلی نظارتی مردم ، به دلیل عدم وابستگی سازمند به مردم، ابزار مناسبی جهت نظارت و اجرای قوانین نمی‌باشند. از این رو چند دستگی میان مردم، دولت و مجلس به ضرر هر سه رأس هرم خواهد شد. راهکار چنین مشکلی نیز در بهسازی نظام اقتصادی سیاسی کشور و اصلاح چنین انتخاباتی است. تغییر منابع دولت از نفت به مالیات‌ها، آگاهی مردم به وظایف مجلس و رأی دادن بر اساس طرح‌های کلی کشوری نه عمران منطقه‌ای و هم‌چنین تصحیح نظام تحزب حاکم بر مسؤولین از راهکارهایی است که می‌تواند در تصحیح این مشکل مؤثر باشد.

دولت و نمایندگان به عنوان ابزارهای اصلی نظارتی مردم ، به دلیل عدم وابستگی سازمند به مردم، ابزار مناسبی جهت نظارت و اجرای قوانین نمی‌باشند. از این رو چند دستگی میان مردم، دولت و مجلس به ضرر هر سه رأس هرم خواهد شد. راهکار چنین مشکلی نیز در بهسازی نظام اقتصادی سیاسی کشور و اصلاح چنین انتخاباتی است. تغییر منابع دولت از نفت به مالیات‌ها، آگاهی مردم به وظایف مجلس و رأی دادن بر اساس طرح‌های کلی کشوری نه عمران منطقه‌ای و هم‌چنین تصحیح نظام تحزب حاکم بر مسؤولین از راهکارهایی است که می‌تواند در تصحیح این مشکل مؤثر باشد.

 

6. آسیب شناسی کارکرد نظارتی مجلس با رویکرد اقتصادی

مشکلات ناظر بر این وظیفه‌ی مجلس جدای از مشکلاتی که در مورد خود ساختار کلی مجلس بود، نیست اما به دلیل اهمیت نهادهای مرتبط با آن کمی در این مورد بحث می‌شود.

1.6. دیوان محاسبات؛

یکی از مهم‌ترین ابزارهای نظارتی قانونی مجلس، دیوان محاسبات اداری است. نقش این دستگاه در مسأله‌ی تفریغ بودجه و حسابرسی از دستگاه‌ها در مورد نحوه‌ی هزینه کرد بودجه می‌باشد. اما در این مسأله چند مشکل اساسی نیز وجود دارد. نخست آن که طبق قانون بودجه‌ی مصوب هر سال تعداد پاسخ‌گوهای دیوان بسیار زیاد هستند و دنبال کردن آن به خوبی میسر نمی‌باشد. از طرف دیگر آزادی دولت در تغییر ستون‌های بودجه بسیار زیاد و نامبهم است؛ از این رو تشخیص عملکرد قانونی از غیر قانونی میسر نمی‌باشد. هم‌چنین عدم رسیدگی به موقع و جواب‌گویی دیر هنگام دولت به سؤال‌های دیوان از جمله مشکلاتی است که در این مورد نیز موجود است.

2.6. کمیسیون اصل 90 قانون اساسی؛

اصل 90 قانون اساسی بیان می‌کند: «هر کس‏ شکایتی‏ از طرز کار مجلس‏ یا قوه‌ی‏ مجریه‏ یا قوه‌ی‏ قضاییه‏ داشته باشد، می‌تواند شکایت‏ خود را کتباً به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ عرضه‏ کند. مجلس‏ موظف‏ است‏ به‏ این‏ شکایت‌ها‏ رسیدگی‏ کند و پاسخ‏ کافی‏ دهد و در مواردی‏ که شکایت‏ به‏ قوه‌ی‏ مجریه‏ و یا قوه‌ی‏ قضاییه‏ مربوط است،‏ رسیدگی‏ و پاسخ‏ کافی‏ از آن‌ها بخواهد و در مدت‏ متناسب‏ نتیجه‏ را اعلام‏ نماید و در موردی‏ که‏ مربوط به عموم‏ باشد، به‏ اطلاع‏ عامه‏ برساند.»

همان طور که از قانون ذکر شده بر می‌آید، هر شکایتی ابتدا باید به این کمیسیون ارسال شود و حال آن که در مجلس هشتم فقط 4 طرح و لایحه در دستور کار قرار داشته است که دو لایحه‌ی ابلاغی به دولت، ابلاغ شده است یعنی این کمیسیون در این مورد دخالت و نظارتی نداشته است که نشان از ضعف اساسی نظارت این دستگاه بر اجرای قانون و رسیدگی به شکایات دارد. زمانی که چنین دستگاهی و ابزار قانونی عملکردی ضعیف دارد، سؤال این است که چرا نمایندگان جهت نظارت بر دولت به جنگ رسانه‌ای پرداخته و فضا را آلوده می‌کنند؟

3.6. نظارت سایر کمیسیون‌ها(سؤال، تحقیق و تفحص)؛

علاوه بر دو نهاد ذکر شده، خود کمیسیون‌های مجلس نیز وظیفه‌ی نظارت دارند که ذکر آن رفت و بیان شد که در مورد دو ابزار سؤال از نمایندگان و تحقیق و تفحص از دستگاه‌ها، عملکرد مجلس در بحث سؤال از مسؤولین مناسب بوده است (البته این هم نیاز به بررسی دارد) اما در مورد تقاضای تحقیق و تفحص عملکرد مناسب نداشته است که این هم نیازمند بررسی دقیق‌تر و هدف‌دهی بهتر در جهت شفافیت بهتر این عملکرد است.

7. بررسی شکلی و محتوایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از جمله نهادهایی است که وظیفه‌ی جواب‌گویی به سؤال‌های نمایندگان و هم‌چنین ارائه‌ی طرح و پیشنهاد به آنان را دارد. می‌توان وظیفه‌ی این نهاد را به طور خلاصه در موارد زیر بیان کرد: نخستین وظیفه‌ی این مرکز، بررسی کردن طرح‌ها و لوایحی است که به کمیسیون‌ها ارجاع داده می‌شود و ارایه‌ی نظر در مورد مناسب بودن آن یا ایرادهای وارد بر آن است. وظیفه‌ی دیگر مرکز پژوهش‌ها، پاسخ‌گویی به سؤال‌های نمایندگان است. به عنوان مثال اگر نماینده‌ای در مورد مسأله‌ای مانند مناسب بودن یک طرح در یک بخش، سؤال دارد و یا در مورد پتانسیل‌های منطقه‌ای حوزه‌ی نمایندگی خود سؤال می‌کند، مرکز پاسخ‌گو خواهد بود.

بحث دیگر، سؤا‌ل‌های هیأت رییسه و درخواست‌های آنان برای بررسی برخی موضوعات است و وظیفه‌ی دیگر آن تحقیق و تفحص از شرکت‌ها و سازمان‌ها در مورد عملکرد آن‌ها برای مبارزه با فساد اقتصادی حاکم بر آن‌ها، شفافیت و عملکرد بهتر این نهادهاست. اما نقش مرکز پژوهش‌ها محدود به درخواست‌های مجلس نیست. این نهاد به عنوان واسطه‌ی میان نخبگان کشور با قوه‌ی مقننه به شمار می‌آید. یعنی اگر گروهی طرحی را جهت ارایه در مجلس آماده کنند، این مرکز پژوهش‌هاست که باید بر طرح نظارت کند. حالت دیگر این است که با انجام برنامه‌ریزی‌های علمی، طرح‌هایی را تصویب کند تا با برون سپاری آن‌ها از پتانسیل خارج از محدوده‌ی مرکز پژوهش‌ها نیز استفاده کند. در مورد این مرکز نیز نقاط ضعف و قوتی مطرح است که برخی از آن‌ها اشاره خواهد شد.

1.7. نقاط قوت؛

الف) وجود افراد با تخصص‌های مناسب:

از آن جا که این نهاد با رأی مردم به وجود نمی‌آید و گزینشی نسبی بر آن‌ها حاکم است، افراد برای مدت طولانی‌تری برنامه‌ریزی دارند. با توجه به تحصیلات افراد مختلف در دفاتر مختلف این مرکز، این مرکز دارای پتانسیل جوان و تحصیل کرده‌ی بالایی است که می‌توانند نقشی مناسب در جهت‌دهی به مجلس داشته باشند.

ب) رابطه با طبقه‌ی نخبگان کشور:

با توجه به مورد نخست و جایگاه رؤسای دفاتر مرکز پژوهش‌ها (در این جا مجال بحث تمامی افراد مسؤول نمی‌باشد، از این رو گذر می‌کنیم) این افراد با بدنه‌ی گسترده‌ای از نخبگان کشور رابطه دارند. به همین خاطر است که گزارش‌های کاربردی مناسبی از سوی این مرکز ارایه می‌شود. گزارش‌هایی چون پایش محیط کسب و کار، گزارش‌های عملکردی از کمیسیون‌ها، ارایه‌ی نظر در اغلب طرح‌ها و لوایحی که به کمیسیون‌ها ارایه شده است و ... از جمله طرح‌های موفق این مرکز می‌باشد.

2.7. نقاط ضعف؛

یکی از نقاط ضعف این مرکز رابطه‌ی یک‌سویه‌ی مجلس با این نهاد است. متأسفانه اکنون این رابطه به گونه‌ای است که فقط مجلس از مرکز گزارش‌هایی را می‌خواهد و مرکز موظف است که آن‌ها را ارایه کند و به دلیل نقاط ضعفی که از مجلس نام برده شد، این سؤال‌ها برای آینده‌ی کشور و توسعه‌ی پایدار کشور مناسب نیست و نیازمند این است که کارهای بنیادین‌تر حداقل از سوی مرکز پژوهش‌ها صورت گیرد و در اختیار نمایندگان قرار گیرد تا بر اساس آن‌ها اقدام کنند که مشاهده می‌شود چون که چنین درخواستی از مرکز پژوهش‌ها نمی‌شود.

از این رو این مرکز در این گونه عملکردها ضعیف بوده و نمی‌تواند نقش طبقه‌ی نخبگانی خود را به خوبی اجرا کند. یکی از قوت‌ها مرکز پژوهش‌ها این است که با نخبگان رابطه دارد اما اگر این رابطه‌ی نخبگانی با نخبگان مرتبط با دولت نیز همراه باشد و به سایر نقاط مختلف کشور برسد، می‌تواند نهضتی عظیم در هدایت کشور ایجاد کند.

پی‌نوشت‌ها:

[1]دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی 1382

[2]دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی 1387

[3]دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی 1389

[4]همان

[5]دیدار با نمایندگان مجلس 1383

[6]دیدار با نمایندگان مجلس1390

[7]دیدار با نمایندگان مجلس 1383

[8]دیدار با نمایندگان مجلس 1387

[9]دیدار با نمایندگان مجلس 1383

[10]دیدار با نمایندگان مجلس 1384

[11]دیدار با نمایندگان مجلس 1383

[12]دیدار با نمایندگان مجلس1390

[13] .http://rc.majlis.ir/fa/legal_draft

[14]دیدار رهبری با نمایندگان مجلس1383

نظرات شما عزیزان:

موضوعات مرتبط: <-CategoryName->
برچسب‌ها: <-TagName->